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面对农产品价格下跌,中国会改变其政策吗?

  • 2 Dec 2015
  • By OpenMarkets

作者:Nelson Low,芝商所亚太区农产品执行董事

 

当面对竞争的市场时,中国往往有一套自己的做法,尤其是对于大宗商品市场,因为中国往往是全球最大的大宗商品买家。而农产品则更是如此,因为中国政府需要在13亿人口吃饱饭的同时维持价格上的稳定和效率。但现在中国政府通过粮食补贴、鼓励国内粮食生产的主要粮食安全政策正在面临日益严峻的挑战:原因是国际农产品价格跌至多年新低,使得大量昂贵的食品堆积如山。

 

贮存食物

 

政府目前不得不面对这一政策带来的负面影响,如意外的市场扭曲。这促使中国加速市场自由化,至少对部分核心作物是这样。这进展将对国际价格构成重大影响,并将为全世界最大食品市场的外国出口商带来新的商机,值得密切关注。

 

过去十年,中国通过向农民提供最低保证价格,在刺激国内作物产量方面取得了巨大的成功。此举旨在满足粮食安全,从而保证95%的小麦、大米和玉米都由国内生产。

 

但由于国际农产品价格大跌至中国国内价格以下,政府不得不积累了规模空前、价格更加昂贵的贮存,包括谷物、棉花和食用油等等。2015年3月,贮存分级作物预算提高三分之一到247亿美元。部分报告指出玉米、小麦和大米的储存量超过了中国年消耗量的50%。

 

在这一背景下,仓储过量、生产过剩、走私泛滥以及土地退化等问题使当前政策承受不小的压力。玉米的问题尤其严重,因为价格虚高已经渗透到下游的食品生产。

 

根据BMIResearch的数据,中国政府的玉米收储价格已经增加至每吨平均2,250元人民币,而目前的税后进口价格仅为每吨1,600元人民币。由于玉米用作动物饲料,牲畜生产商别无选择,只能购买更加昂贵的国产玉米来饲养畜群,导致肉价上涨,中国消费者不得不为食品支付更高的价格。

 

由于出现广泛的价格扭曲,预期玉米将成为农产品改革的焦点。有望引进更偏向市场驱动的机制,令玉米的生产和定价政策将实现部分自由化。

 

那么可能出现什么样的情况?或许将会和二十年前美国经历的谷物市场转型如出一辙。当时美国政府从直接购买商品转为支付市场价格和保证价格之间的差价。由于政府不再直接购买,令此举更可接近市场机制。

 

进入全球供应链

 

分析师认为,秋季玉米收割已完成,政策调整很可能会发生,届时将会重补贴而较少直接购买,定价更为接近进口价格。

 

因为直接干预更少,这一转变会是改革路上的重要一步,而生产者亦可以在公开市场进行交易,不是直接卖给政府。此外,这也意味着在商品到达终端用户手时,不再需要“二次转运”,避免了仓储的需要,因为通常仓储成本相对高昂且效率较低。

 

但最重要的是,这意味着每个季节的产量都将进入了全球供应链,由真正的使用者存储、运输和使用,而不是在无所适从的仓库堆积,最后成为纳税人和国家的负担,避免由于时间和要素的影响变得无法使用的风险。

 

库存及进口配额

 

再者,囤积存货政策不仅对国内,而且对国际市场同样存在影响。棉花和牛奶便是两个最好的例子。当2013年中国停止购买棉花储备时,已经积累了全球60%的库存,价格此后猛跌,因为全球市场开始意识到,中国不打算再继续积累库存。

 

牛奶的情况大同小异。很多国家一度大幅扩产以满足中国的需求,但自从中国停止储存并增加国内产量后,导致奶制品供过于求,价格大跌。新西兰和英国的奶农也受到波及,有报道指由于价格下跌,中国农民开始倾倒牛奶。

 

进一步而言,这两个例子中,讽刺的是,政府的干预导致了可能最差的财政结果,就是价格高企时堆积库存。但对于中国而言,有利的财务结果未必是最重要的结果。中国政府的另一大政策工具是利用由国家发展和改革委员会管理的进口配额。根据北京的世界贸易组织承诺,中国年度小麦进口配额为960万吨,玉米720万吨,大米530万吨以及棉花894,000吨。据称在最近的谈判中,中国政府面临增加配额和提升限制的压力。根据美国小麦协会和全国小麦种植者协会的研究,中国目前对国内生产小麦的价值支持达到47%,远超世界贸易组织协定的8.5%。

 

中国不是全球第一个也不是最后一个实施进口配额的国家,很多发达国家也这么做来保护国内市场。利用进口配额有助于将国内市场和国际市场隔开,从而使得在岸市场不受离岸市场供需的影响。尽管这似乎是管理国内产量、价格和消费的工具,却存在重大弊端,其中一大弊端是缺乏竞争压力及影响了生产积极性。而透过螺旋效应,这将导致低效生产、更高的价格、和进一步的进口保护,最终将导致更低的生产效率。

 

食品安全政策 = 社会政策

 

所有这些政策工具背后都有着实现自给自足的崇高目标。但如我们所见,每一个政策都有自己的问题。不熟悉中国的外国分析师可能一笑置之,说这些政策已经十分落后,甚至可能没有必要。他们认为应当由市场来主导。

 

但对中国来说,无论使用哪种政策工具组合,都需要考虑到粮食安全政策同样包含社会政策元素,即需要确保农民拥有足够的收入和就业。农业占GDP的11%左右,就业人数超过40%,这意味着农业仍然是经济的重要支柱。

 

我们相信,中国将坚定地致力于推动农业结构化改革。然而,任何变化都是渐进的,每一步都会基于前一步来进行,最终创建渐进、高效和富有弹性的框架。我们只能希望中国不会因为痛苦的结构性改革而退缩、拒绝治疗。就这种情况而言,改革就像传统中药一样,虽然很苦而且时间漫长,但最终会完全康复。

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